經(jīng)歷2013年末的五次高規(guī)格會議后，2014年中央一號文件昨日正式公布。延續(xù)去年中央農(nóng)村工作會議精神，一號文件再次強(qiáng)調(diào)糧食安全。

　　在備受關(guān)注的土地制度改革方面，政策更趨明確。一號文件首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。同時(shí)提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英說，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。

　　明確“三權(quán)分離”

　　銜接十八屆三中全會精神，一號文件提出，對承包地的權(quán)能，農(nóng)民除了占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)外，還擴(kuò)大至承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)。

　　與之配套，“三權(quán)分離”也出現(xiàn)在一號文件中。一號文件明確，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶此前在接受《第一財(cái)經(jīng)(微博)日報(bào)》專訪時(shí)表示，土地產(chǎn)權(quán)在集體所有權(quán)和籠統(tǒng)的承包經(jīng)營權(quán)之間不斷分割，并且分割天平不斷向農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)傾斜。這是35年來農(nóng)村基本經(jīng)營制度演進(jìn)的基本趨勢。

　　國土資源部法律中心主任孫英輝表示，此次承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，將再次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動(dòng)承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是保障農(nóng)民權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。

　　值得注意的是，一號文件提出，在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作時(shí)，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。

　　不過，考慮到發(fā)展規(guī)模經(jīng)營時(shí)，“確權(quán)確地”會在一定程度上造成調(diào)整難度?！啊_股’意味著不但可以避免以上糾紛，同時(shí)將保證農(nóng)民在集體組織中的土地收益?！敝袊嗣翊髮W(xué)國家與發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員仝志輝表示。

　　為解決金融機(jī)構(gòu)擔(dān)憂，一號文件還提出，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。孫英輝認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急需要修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、長遠(yuǎn)立法與試點(diǎn)結(jié)合。

　　“留地安置”首次出現(xiàn)

　　十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。延續(xù)《決定》精神，一號文件提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

　　在補(bǔ)償方面，一號文件提出，一方面補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地，對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障，另一方面因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。其中，“留地安置”的表述是首次出現(xiàn)在中央文件中。

　　此前在中央政府制定的征地法律和指導(dǎo)性文件中，只有貨幣補(bǔ)償和人員安置的原則性條款，并沒有“留地安置”，但地方對此已有先行探索。浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所所長曹正漢在其發(fā)表的論文中指出，這是地方政府為了化解與農(nóng)民的利益沖突，在中央政策之外自主發(fā)明的一項(xiàng)地方政策。

　　留地安置是指地方政府征地時(shí)，除了給予村民和村集體貨幣補(bǔ)償外，按照征地面積的一定比例，返還給村莊的建設(shè)用地，用于安置被征地農(nóng)民。在留用地上，村集體可以獨(dú)立或與開發(fā)商合作，從事商業(yè)或工業(yè)開發(fā)，所得收益歸村莊集體所有。

　　仝志輝表示，應(yīng)該肯定“留地安置”在保障失地農(nóng)民就業(yè)方面的積極作用，但由于這種方式游走于法律邊緣，目前各地的管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更需要通過中央文件以及相關(guān)法律保證其合法性。

　　建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度

　　在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格方面，一號文件要求，繼續(xù)堅(jiān)持市場定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。具體來說，在市場價(jià)格過高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，保證農(nóng)民收益。

　　就當(dāng)前的補(bǔ)貼政策，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)此前在接受媒體采訪時(shí)表示，價(jià)格支持政策的效果最差，不但扭曲市場、弱化競爭力，還會造成社會資源和效率的巨大損失。

　　程國強(qiáng)認(rèn)為，價(jià)格補(bǔ)貼可以有兩種方式。一種是，實(shí)施目標(biāo)收益補(bǔ)貼。政府預(yù)先確定糧食的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按市場價(jià)格隨行就市銷售。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，啟動(dòng)該政策，按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼。

　　“這種目標(biāo)收益補(bǔ)貼既有價(jià)格支持的特征，又有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)，是由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施?！背虈鴱?qiáng)表示。

　　另一種是實(shí)施種糧目標(biāo)收益保險(xiǎn)?，F(xiàn)階段加快試點(diǎn)糧食產(chǎn)量指數(shù)保險(xiǎn)、糧食價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn);中長期加快研究種糧目標(biāo)收益保險(xiǎn)，即以種糧收入為保險(xiǎn)標(biāo)的物，通過指數(shù)保險(xiǎn)的方式保障農(nóng)民種糧收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。

　　“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要提高精準(zhǔn)性，使補(bǔ)貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認(rèn)定、方便操作，就必須加快農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)明晰?！秉h國英說，“這樣才能真正從農(nóng)民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)支持政策惠及種地農(nóng)民?！?SPAN lang=EN-US> 

　　11年來一號文件主題

　　● 2014年：全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

　　● 2013年：加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力

　　● 2012年：加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力

　　● 2011年：加快水利改革發(fā)展

　　● 2010年：加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)

　　● 2009年：促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收

　　● 2008年：加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收

　　● 2007年：積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)

　　● 2006年：推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)

　　● 2005年：進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策

　　● 2004年：促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策